Argentina y Brasil, un camino de integración para la democracia y el desarrollo

Las elecciones presidenciales en Brasil el 2 de octubre nos convocan a reflexionar sobre el futuro de la integración entre la Argentina y Brasil, que constituye la alianza estratégica clave sobre la cual se funda el Mercosur. En el camino transcurrido y el devenir futuro de esta alianza, integración, democracia y desarrollo están estrechamente entrelazados.

En 2022 se cumplen 36 años de la gesta de lanzamiento, el 29 de julio de 1986, bajo las presidencias de Raúl Alfonsín y João Sarney, del Programa de Integración y Cooperación (PICE) entre la Argentina y Brasil. Esta etapa es de un “regionalismo democrático y desarrollista”. Sus fundamentos son políticos y económicos. Primero, estabilizar y consolidar las democracias y superar la hipótesis de conflicto. Segundo, promover mejoras de productividad e ingreso real con la ampliación del mercado, y mayor competitividad industrial por economías de especialización y escala en el comercio intrasectorial. Tercero, mejorar la inserción en la globalización fortaleciendo el poder de negociación y facilitando la regionalización de empresas locales como trampolín para su internacionalización.

Los unicornios tecnológicos muestran hoy el aprovechamiento del mercado ampliado para su internacionalización. Estos fundamentos tienen plena vigencia, aunque haya brechas en su concreción.

El PICE culminó el 29 de noviembre de 1988, con la firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, que proponía crear un espacio económico común en 10 años (Art. 3), no estableció una Unión Aduanera (por decisión de la Argentina), ni tampoco una zona de libre comercio (por oposición de Brasil) y refiere al mercado común como un objetivo de largo plazo, previa armonización y coordinación de políticas (Arts. 4 y 5).

Le siguió una segunda etapa de “regionalismo abierto” (desde 1990 hasta la década de 2000), una tercera de “regionalismo aislacionista” (principios de 2000 hasta 2015), y una cuarta de “regionalismo abierto en debate”. Los hitos del “regionalismo abierto” son la firma del Tratado de Asunción en 1991, que crea el Mercosur y utópicamente propone construir un mercado común en 4 años, y el Protocolo de Ouro Preto que, en 1994, establece una Unión Aduanera (UA) imperfecta con un arancel externo común (AEC). Otro hito relevante en 2019 fue el anuncio del Acuerdo Mercosur-Unión Europea, aún pendiente su ratificación final.

El Mercosur enfrenta su encrucijada más desafiante. Los riesgos son, no solo por las asignaturas pendientes en la agenda interna, sino por visiones políticas divergentes respecto a la inserción en el mundo, sumado a los desafíos globales para enfrentar las crisis, resultado de la pandemia del Covid-19 y de la invasión de Rusia a Ucrania. Se suman la lucha contra el cambio climático y la acelerada revolución digital. Por otro lado, los problemas geopolíticos y de seguridad alimentaria y energética abren a la región nuevas oportunidades para: exportar alimentos y energía, con prácticas sostenibles y buenos precios, regionalizar cadenas de valor, atraer nuevas inversiones en el sector industrial y fortalecer la exportación de servicios basados en el conocimiento.

El balance es positivo, no obstante el amesetamiento de la integración en la última década por crisis económicas y “shocks” externos. El Mercosur contribuyó a la consolidación democrática y a la creación de una zona de paz, al crecimiento del comercio (desde US$2,7 mil millones en 1986 creció a US$40,5 mil millones en 2017, con un pico en 2011 cercano a los US$55 mil millones) y de la inversión extranjera directa (desde US$957 millones en 1986 a US$55,5 mil millones en 2021, con un pico en 2011 de US$115 mil millones), y se constituyó en un actor internacional creíble. Pero, comparado con el desempeño de las exportaciones extrazona, la participación del comercio intrazona cae luego desde un 21% sobre el total de comercio en el 2000 a un 11% en 2018-2021. La creciente relevancia de China como destino de las exportaciones (de commodities) tiene como contracara esta caída del peso relativo del comercio intrazona (con mayor valor agregado).

El debate, desde 2019, se concentra en la rebaja del AEC y la flexibilización de las negociaciones externas para negociar con terceros países. Pero, flexibilizar la negociación externa conjunta sin consolidar el libre comercio intrazona, con el espejismo de que los miembros negocien separadamente acuerdos comerciales, es un atajo y no la mejor alternativa.

Ello podría llevar a una dilución del Mercosur por licuación de preferencias arancelarias, y no solucionar los problemas principales (debidos a desequilibrios macroeconómicos, asimetrías de incentivos, incumplimientos y debilidad institucional), ni tampoco negociando individualmente se potenciaría la apertura de los grandes mercados.

Antes que flexibilizar, Brasil y Argentina, en ese orden, deben sincerar a qué tipo de integración se comprometen: si perfeccionan la UA - para avanzar hacia el mercado común- o reformulan en zona de libre comercio (ZLC). La armonización y coordinación de políticas y la construcción institucional que demanda la UA se han convertido en obstáculos difíciles de resolver.

Históricamente, los avances en la integración han estado determinados por ciclos políticos de diplomacia y liderazgo cooperativo presidencial y por ciclos económicos favorables.

A futuro, es imperativo recuperar el diálogo y la diplomacia presidencial, y renovar la integración para más desarrollo y mejor democracia, cualquiera sea el candidato presidencial electo en Brasil en 2022.ß