Los desafíos institucionales y económicos de la Argentina 2022

Al final de la entrevista que Carlos Pagni hizo en LA NACION a propósito de su actuación en Argentina, 1985, Ricardo Darín suelta varias frases muy impresionantes, dirigidas a la actualidad y, especialmente, a la juventud. Pagni le pregunta “¿Qué estás diciendo con ese personaje [del fiscal Julio Strassera] a esa gente?” y Darín responde: “Que hay cosas que se hacen y cosas que no se hacen. Que hay cosas que están bien y cosas que están mal. Y que eso no va a variar, no debe variar”.

La película trata sobre una época en la que la Argentina dio un paso fundamental en su desarrollo: el surgimiento de un consenso de que nuestras diferencias las tenemos que dirimir sin violencia y en democracia. Y, aunque nuestra democracia sufrió momentos difíciles en la crisis de 2001/2002, se encuentra amenazada en muchas provincias feudales y está cuestionada por la falta de resultados económicos, este consenso sigue felizmente vigente en líneas generales. No es poco.

Pero, para construir una economía moderna y pujante como las de muchos países a los que aspiramos a convertirnos, incluyendo varios europeos como España, nos falta mucho más. Tenemos que generar consensos básicos sobre cuestiones estructurales que son, como les gusta decir a muchos, “políticas de Estado” en los países desarrollados. Son políticas que, gobierne la izquierda o la derecha, cambian muy poco, a diferencia de lo que ocurre en la Argentina. Me referiré a una de ellas en este artículo y dejaré otras para los meses siguientes.

El consenso post-1983 dejó claro cómo no debemos tratar nuestras diferencias. Pero no surgió un consenso sobre cómo construir autoridad y fortaleza institucional. Francis Fukuyama distingue entre tamaño (funciones que asume) y fortaleza (capacidad institucional para diseñar e implementar políticas) del Estado. Los Estados Unidos tienen un Estado pequeño, pero relativamente fuerte. Los países nórdicos tienen Estados más grandes y con alta capacidad. La Argentina pasó de un Estado de tamaño intermedio en los 90 a uno elefantiásico en este siglo, pero con una baja capacidad, que además se deteriora día a día.

Hay dos dimensiones en las cuales podemos medir la fortaleza de un Estado según Steven Levitsky, de la Universidad de Harvard, y María Victoria Murillo, de la Universidad de Columbia: 1) cumplimiento (enforcement, en inglés), o en qué medida las reglas que están escritas se cumplen, y 2) estabilidad, o cuánto sobreviven las reglas a cambios en la distribución de poder. En ambas dimensiones la Argentina mide muy mal y la capacidad de nuestro Estado se ha deteriorado sustancialmente en los últimos años. Las leyes no se cumplen y, cuando son inconvenientes al poder de turno, se intentan cambiar. Esto incluye desde reglamentaciones cambiarias hasta las leyes electorales.

Como escribió a inicios de los 90 Carlos Nino –quien fue asesor en cuestiones de derechos humanos de Raúl Alfonsín y tuvo un rol trascendente en el diseño del juicio a las juntas– en su libro Un país al margen de la ley, hay un fenómeno detrás de nuestra involución económica que es “la tendencia recurrente de la sociedad argentina, y en especial de los factores de poder, incluidos los sucesivos gobiernos, a la anomia en general y a la ilegalidad en particular, o sea a la inobservancia de normas jurídicas, morales y sociales”.

Los hechos de días recientes ilustran esta anomia y la falta de capacidad estatal para imponer desde normas de convivencia hasta políticas económicas duraderas. Tomas de colegios por luchas ridículas, tomas en la Patagonia, cambios permanentes en las normas cambiarias y a la importación de bienes, mafias sindicales violando la libertad de comercio, y marchas que impiden la libre circulación son solo algunas de las manifestaciones de esta anomia que nos aqueja.

A Nino, jurista, le sorprendía que muchos no vean una relación entre esta anomia y el subdesarrollo económico argentino. Decía que, en ausencia de reglas de juego estables, “la política se convirtió en un mundo hobbesiano de gran incertidumbre, horizontes temporales cortos y poca confianza, en el que los actores políticos y económicos se involucran rutinariamente en un comportamiento miope y socialmente irresponsable”. Nada más dañino para la inversión y, por lo tanto, para la generación de empleo y crecimiento.

En su libro El pasillo estrecho, los economistas Daron Acemoglu y James A. Robinson profundizan sobre la relación entre Estado, anomia y crecimiento económico. Su argumento es que las sociedades más desarrolladas son las que transitan por un pasillo estrecho entre el poder del Estado y el poder de la sociedad. Como dice John Locke, “sin ley no hay libertad”. La libertad necesita del Estado y las leyes, según estos autores. En Estados sin ley hay anarquía y no hay crecimiento económico posible en un entorno donde reina la ley del más fuerte. Pero al poder del Estado tiene que contenerlo la sociedad, para evitar el despotismo, que genera represión política y discrecionalidad económica y, por lo tanto, atraso económico.

Acemoglu y Robinson dedican un capítulo entero a los Estados “de papel”, como el argentino. Dicen: “Hasta ahora nos enfocamos en tres tipos de Estados: ausentes, despóticos y limitados. El Estado argentino no parece ser ninguno de estos tres. No está ausente; existe, tiene leyes complejas […] una burocracia (mismo si los burócratas no parecen interesados en hacer su trabajo), y parece funcionar hasta cierto punto, especialmente en la ciudad capital, Buenos Aires (aunque mucho menos en otras áreas). Tampoco es un Estado déspota. Ciertamente los burócratas […] parecen poco responsables y atentos a las demandas sociedad (los sellos distintivos de los Estados despóticos) y son bastante capaces de mostrar crueldad hacia la gente [… ] Pero el despotismo del Estado argentino es bastante desorganizado y errático. Está muy lejos de la autoridad que el Estado chino usa para controlar a su gente […] Los funcionarios públicos frecuentemente son incapaces de regular la economía o hacer cumplir las leyes en el país. Tampoco es, obviamente, un Estado limitado; le falta tanto la capacidad estatal que asociamos a los Estados limitados como la habilidad de la sociedad para influenciar y controlar al Estado”. Y continúan: “El Estado no puede resolver conflictos, hacer cumplir leyes o proveer servicios públicos. Es represivo, pero no poderoso. Es débil y debilita a la sociedad”. Es un Estado de papel.

Para ilustrar cómo funciona el Estado argentino, los autores usan ejemplos de Los pacientes del Estado, un libro de Javier Auyero. En este y otros libros, el sociólogo argentino estudia la relación entre punteros y “clientes”. Procesos burocráticos que a veces parecen mal diseñados a propósito ponen a gente necesitada a merced de punteros inescrupulosos, en quienes se “privatizó” la distribución de la ayuda social. Estos punteros piden a los “clientes” contraprestaciones, como participaciones en marchas y protestas. Así, dos graves problemas de nuestro país, el patronazgo (la contratación en el Estado con fines políticos, sin tener en cuenta la idoneidad) y el clientelismo (el uso de recursos públicos para fidelizar votantes) están relacionados y deben ser desterrados.

Muchos en la Argentina ponen a los países nórdicos como ejemplo, pero no están dispuestos a implementar nada de ese modelo en su versión original. En la serie Borgen, por ejemplo, muestran que cuando cambia el primer ministro de Dinamarca, solo se reemplaza a un funcionario de la administración pública. El resto son funcionarios de carrera, idóneos, que sobreviven a los distintos gobiernos. En la Argentina, en cambio, la administración pública se convirtió en un botín de guerra. Los sucesivos gobiernos van nombrando “capas geológicas” de funcionarios de su confianza, que quedan muchas veces después confirmados como planta permanente, pero sin cumplir requisitos de idoneidad. Y, si bien el peronismo es quien más explota al Estado, no tiene el monopolio, como muestran innumerables ejemplos de administraciones subnacionales de la principal coalición de oposición.

La burocracia es, en palabras de Acemoglu y Robinson, “vital para la capacidad estatal”. Para poder crecer y convertirnos en un país desarrollado se necesita generar un nuevo consenso que nos permita contar con una burocracia eficiente, capaz de implementar políticas en forma estable y efectiva. Así como hace muchas décadas se logró un consenso sobre la necesidad de separar Iglesia y Estado, se tiene que generar un nuevo consenso que permita separar Estado y partido.

Como diría Darín, “hay cosas que se hacen y cosas que no se hacen”; no está bien contratar a un hermano en el Estado; no está bien nombrar cientos de funcionarios sin preparación alguna solo por el hecho de pertenecer a una agrupación política; no está bien privatizar la ayuda social y dejarla en manos de extorsionadores profesionales; no está bien usar el avión presidencial para trasladar muebles personales. El consenso de 2022 debería ser el de crear una burocracia profesional, independiente del poder político y con capacidad de poder implementar políticas públicas. Sin este consenso, seguiremos inmersos en esta anomia.

Post data: dedico esta columna a mi papá. Lo último que me preguntó, de lo último que hablamos, es el tema sobre el que escribiría este domingo. ¡Espero que te haya gustado viejo!