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Coparticipación: todo lo que hay que saber sobre la norma que define cómo se distribuye el dinero de los impuestos del Estado

Un Estado nacional, 23 provincias y una ciudad autónoma que se reparten fondos multimillonarios. Así puede resumirse la cuestión de la coparticipación, el esquema que establece cómo se distribuye parte de los recursos impositivos de la Argentina y, que a lo largo de décadas, abrió disputas, conflictos, parches y enmiendas, sin que llegara una solución de fondo cuya necesidad está planteada hasta en la Constitución de la Nación.

“La coparticipación es uno de los temas centrales de la organización económica argentina y ahí se ve el ejemplo de uno de los fracasos sistemáticos de las dirigencias políticas”, afirma el economista Ricardo Delgado, titular de la consultora Analytica y exsubsecretario de Coordinación de Obra Pública en el Ministerio del Interior (2015-2019), en referencia al carácter político de la cuestión, que define centralmente cómo se distribuye parte de los impuestos recaudados en el país.

La coparticipación es un esquema que, con sus diferencias, se replica en otros países como Canadá o Australia, y establece algunas pautas del sistema de asignación de fondos entre el Estado nacional y los distritos sub-nacionales. Como las provincias delegaron en la Nación la recaudación de algunos impuestos que, según lo establece la Constitución, son facultad de cada jurisdicción, el esquema define cómo se reparten de manera automática esos fondos.

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Sin embargo, la Argentina no logró establecer un marco normativo estable y consensuado. La normativa vigente es la ley 23.548, que se sancionó en 1988 como “régimen transitorio”, y que no contempla en el reparto entre provincias a la Ciudad de Buenos Aires y a Tierra del Fuego, dos distritos que en aquel entonces eran Municipalidad y Territorio Nacional, respectivamente, y estaban bajo administración del Estado Nacional. Sin modificaciones de base desde entonces, la Constitución, reformada en 1994, estableció en su cláusula transitoria sexta que un nuevo régimen de coparticipación debía establecerse antes del final de 1996. Pero eso nunca se concretó, al demandar la aprobación en el Congreso y de las legislaturas de cada provincia.

“Es algo políticamente difícil de cambiar, porque modificar los porcentajes de distribución implica que alguien va a recibir menos plata, en un juego de suma cero. Y nadie quiere aceptarlo”, sintetiza el economista Nadin Argañaraz, del Iaraf. En ese escenario, el régimen de coparticipación, además de polémicas y disputas entre provincias, acumuló modificaciones, diferentes cláusulas y cambios en los montos y las formas de asignación, que sumaron “parches” a la legislación vigente, con el reciente conflicto entre el gobierno porteño y el nacional como el episodio más resonante de los últimos tiempos.

En una instancia inicial (coparticipación primaria), la legislación define cómo es el reparto del total de la masa coparticipable entre la Nación y las provincias. Luego, una segunda instancia establece cómo se distribuye este último conjunto entre cada uno de los distritos, en un esquema que no es en partes iguales, sino con porcentajes que fueron definidos en 1988. Para sumar a Tierra del Fuego y CABA sin afectar a las otras provincias, se reasignaron fondos que, inicialmente, estaban asignados a Nación (que, a su vez, administraba estos territorios al momento de sancionarse la ley). Este esquema, lógicamente, genera ganadores y perdedores, al cotejar los montos que surgen de impuestos en cada provincia y los fondos que efectivamente reciben.

“Un problema más de fondo es que en la práctica la gestión del país se fue volviendo menos federal, y acá hay un problema de origen, que es que las potestades tributarias son de las provincias y las delegan en Nación para que recaude. Pero el criterio con el que se recauda es distinto del criterio para el reparto, y eso genera problemas, porque se rompe la correspondencia fiscal y se alinean mal los incentivos: uno paga el costo de recaudar y el otro tiene el beneficio de gastar”, dice el economista Gabriel Caamaño, titular de Consultora Ledesma, sobre la dinámica del reparto automático de fondos. Diariamente, a través del Banco Nación, cada provincia recibe el dinero que le corresponde.

Cómo es el reparto

Según la ley, un 42,34% de la masa coparticipable es para la Nación, un 54,66%, para las provincias, un 2% va al “recupero relativo” de un grupo de provincias y un 1%, al Fondo de Aportes del Tesoro del Ministerio del Interior. Los fondos para CABA y Tierra del Fuego surgen de la porción de la Nación. Pero, como los coeficientes no son simétricos, ese reparto genera diferencias. Según estimaciones de la consultora Invecq, al cotejar los recursos que se reciben en el marco de la coparticipación con los pesos que aporta cada provincia, estimado según el producto bruto geográfico (PBG) de cada distrito, resulta que provincias como Formosa, Chaco y Santiago del Estero reciben mucho más de lo que aportan ($651, $355 y $324 por cada $100, respectivamente), mientras que CABA es el distrito menos favorecido (recibe $14 por cada $100 que aporta).

“Hay una distribución desigual que genera problemas que afectan a todos. Hoy hay provincias que son superavitarias, mientras que hay un Estado nacional con un déficit que lo lleva a tener crisis fiscales y financieras que derivan en inflación, porque ese rojo se financia con emisión o en endeudamiento. Eso termina generando problemas a todo el país”, explica el economista Matías Surt, director de Invecq. “El régimen de distribución es de 1988; era una ley de emergencia por dos años, pero tuvo idas y vueltas, cambios y parches. Pero eso genera que haya cinco o seis provincias que ponen más recursos que los que sacan y otras que reciben más. Y eso se vuelve un tema político, porque nadie está dispuesto a ceder un solo peso para que se lo lleve otra provincia”, agrega el analista sobre el continuo fracaso en torno al debate sobre la coparticipación.

Coparticipación
El cuadro muestra el saldo entre lo que recibe y lo que aporta cada jurisdicción; las contribuciones fueron calculadas en función del nivel de actividad económica estimado para cada lugar

En 2015 se dio uno de los últimos grandes cambios que afectó a la coparticipación, cuando la Corte convalidó un reclamo de provincias y declaró inconstitucional que la Nación dedujera un 15% de la masa de impuestos coparticipables para financiar a la Anses, algo que estaba vigente desde 1992. “El gran déficit en el país está en el Estado nacional, y en el origen está el crecimiento del gasto previsional”, advierte Marina Dal Poggetto, directora de Eco Go, sobre un punto que también abre polémicas entre economistas: la Nación asume el gasto en jubilaciones, pensiones y otras asignaciones para ciudadanos que, finalmente, residen en las diferentes provincias del país

Se trata de un tema que excede a la coyuntura. A lo largo de la historia, no hubo gobierno democrático que lograra una ley: la vigente, de 1988, es un acuerdo de emergencia, y la anterior fue sancionada en 1971, bajo un gobierno de facto.

Mientras tanto, el esquema vigente genera disputas y tensiones constantes, más allá de los signos políticos de las administraciones. Porque, al no basarse en criterios objetivos, la normativa vigente establece que, por ejemplo, la provincia de Buenos Aires, que cuenta con casi el 40% de la población del país, reciba alrededor del 20% de la masa de impuestos coparticipables. “Hay que entender qué tipo de federalismo tiene la Argentina, donde buena parte del gasto está descentralizado (educación, salud) pero buena parte de los ingresos está centralizada en la Nación, y esa asimetría genera un bache, un desequilibrio vertical que necesariamente tiene que ser cubierto con transferencias entre niveles de Gobierno”, dice Julián Folgar, magister en Economía y docente de Finanzas Públicas en la UBA.

Diferencias pronunciadas

“Si, además, tenés un país con tanta heterogeneidad territorial y de otras variables, es inevitable que haya provincias que en tu hoja de cálculo sean beneficiarias y otras aportantes netas. El caso de Buenos Aires es muy claro y es la más discriminada: aporta como si fuera rica, pero, si uno mira el ingreso per cápita, está en la mitad de la distribución”, advierte el analista, en referencia a un distrito que, a lo largo de las décadas, fue empeorando su desempeño en algunas variables socioeconómicas claves, con una importante concentración de pobreza especialmente en el Conurbano. En el otro extremo, la Ciudad de Buenos Aires, la jurisdicción de mayor ingreso per capita del país, es la que más aporta.

En ese marco se dio el irresuelto conflicto entre el gobierno porteño y el de la Nación, que aún analiza la Corte Suprema. Hasta 2015, CABA recibía un 1,4% de la coparticipación, con fondos que salían de la porción correspondiente a Nación, para no afectar al resto de las provincias. En 2016, el gobierno de Mauricio Macri transfirió la policía a CABA e incrementó esa participación al 3,75% (luego, en 2018, se recortó a 3,5%). En 2020, por decreto, el presidente Alberto Fernández revirtió esa medida, recortó nuevamente la participación de la Ciudad al 1,4% y asignó los fondos restantes al gobierno de la provincia de Buenos Aires, dos vaivenes marcados por la afinidad política entre las administraciones. Ante esa decisión, el gobierno porteño acudió a la Corte, que recientemente dictó una medida cautelar en la que dispone restituir a CABA un 2,95% de coparticipación hasta que resuelva sobre la cuestión de fondo.

“En 2015 se acordó incrementar la participación para hacer frente al servicio de seguridad. Con otro gobierno, en 2020 se cambió el esquema, y por eso decidimos judicializarlo, porque entendimos que se violó el artículo 75 de la Constitución”, explican desde la gestión porteña, al analizar el pleito. Y remarcan que la Corte enfatiza que “si hay acuerdo de partes, no se puede romper unilateralmente” y que, en su fallo, el máximo tribunal “deja abierta la posibilidad de que las partes se vuelvan a juntar”. Mientras tanto, el Gobierno acató el fallo, pero decidió pagar los saldos con bonos (y no con pesos, como establece la ley), en una medida que provocó nuevos reclamos.

Sin posibilidad cercana de un acuerdo para una ley de Coparticipación, se suceden “parches”, que buscan afectar los fondos comprendidos o la creación de impuestos con “asignación específica”, un atributo que excluye a estos fondos del reparto. Ese fue el caso del Aporte Extraordinario creado en pandemia. “Como cambiar los números es difícil políticamente, lo ideal sería crear una recaudación base, y con el excedente por encima de eso, crear un fondo a distribuir entre provincias con otros porcentajes, según necesidades básicas insatisfechas, pobreza o el criterio que sea”, propone Argañaraz.