Porqué la Organización Mundial de Comercio está sentada en el banquillo de los acusados

CÓRDOBA.- La decisión de Estados Unidos de no acatar los fallos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en su contra en cuatro casos diferentes por los aranceles impuestos al acero y al aluminio durante la presidencia de Donald Trump en 2018 y que siguen, reactualizó el debate que hay en torno al rol de la institución y a la parálisis que existe en la instancia de apelaciones ya que no hay jueces designados. Los expertos tienen opiniones divididas respecto de la utilidad del organismo tal y como funciona y plantean que se debe avanzar en una reforma. La coincidencia es que el vacilante compromiso de Estados Unidos con el multilateralismo juega un rol clave en los problemas.

La OMC está integrada por 164 países (hay 23 más que quieren unirse), fue creada en 1995 y, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, significó la mayor reforma del comercio internacional. Julieta Zelicovich, doctora en Relaciones Internacionales y docente de la Universidad Nacional de Rosario, plantea que el proceso que atraviesa la organización hay que entenderlo en un proceso histórico que se aceleró en los últimos años.

A diferencia de otros organismos internacionales, la estructura de la OMC no es externa a los países miembros, su secretariado está integrado por representantes de los gobiernos; no hay penalidades ni plazos ni se crean derechos. En los procesos de solución de controversias lo que se evalúa es si las prácticas están en conformidad con las reglas de la institución. Sí hay una instancia de apelación que es, precisamente, la que no funciona desde hace más de tres años.

El procedimiento de solución de diferencias que se aplica en el organismo incluye diferentes etapas: consultas; buenos oficios, conciliación y mediación; establecimiento y constitución de Grupos Especiales; informe del Grupo Especial; fase de apelación; adopción del informe por el Órgano de Solución de Diferencias (OSD); implementación de las recomendaciones y resoluciones de los informes y arbitraje.

Desde la creación de la institución hasta 2020 -según datos de un reporte de los expertos Ricardo Arredondo y Leopoldo Godio- se iniciaron 551 procedimientos de los que participó el 65% de los miembros, sean como reclamantes, demandados o terceros. Estados Unidos y la Unión Europea son los principales usuarios del mecanismo, aunque los países en vías de desarrollo cada vez usan más al mecanismo de solución de diferencias.

Las disputas comerciales en las que interviene la OMC se centran en diferendos por acuerdos que los países firmaron no respecto a una regla establecida por la organización. Una vez que la institución eleva su informe el actor advertido puede cambiar su norma interna y adecuarla al acuerdo o no cumplir. En ese caso, el otro tiene derecho a sacarle beneficios comerciales por el monto equivalente al que fue afectado.

“El 90% de las decisiones se cumplen -dice Zelicovich-. Trump cambió el enfoque de la OMC y empezó a negarle el consenso a la aprobación de los miembros del órgano de apelaciones entendiendo que se habían ‘excedido’ en sus funciones. No quedaron integrantes con mandato y entonces, aunque los países miembros tienen derecho a apelar, no hay quien resuelva y los temas quedan en un limbo jurídico”.

Por supuesto, el problema requiere de una “solución urgente” más allá de que la OMC haga “otros aportes” al comercio mundial como dar “transparencia y previsibilidad”, apunta la experta, quien agrega que en el último encuentro del G20 hubo una reunión lateral para tratar el tema, cuyas actas son confidenciales. “Hay una negociación en curso -añade-. La OMC también es un espacio de disputa de poder; hoy no está en su mejor momento; hay que aggiornar reglas y prácticas a un nuevo poder internacional pero no se debe perder de vista que sin su existencia este mundo sería más costoso”.

Es crucial en el debilitamiento de la institución la quita de apoyo que le hizo Trump y que no modificaron ni Barak Obama ni Joe Biden. A esa realidad se le suma, según Marcelo Elizondo, un “inconveniente de legitimidad” como define al hecho de que el mundo avanza hacia una “desinstitucionalización, des universalización” mientras que la OMC está concebida para un mundo institucionalizado. Indica que la tendencia es “hacia regiones; no hay nacionalización pero la internacionalización es entre grupos de afinidad”.

También aporta que la OMC regula el comercio de bienes físicos, el más tradicional, cuando el intercambio evoluciona hacia los intangibles, que “muchas veces no están registrados”. “No hay incentivo para volver al pie si la organización queda descuadrada”, subraya y menciona que los estudios internacionales remarcan que más de la mitad del comercio internacional de cada año son servicios, “por lo que la metodología para regular, describir y evaluar” de la OMC es “vieja”.

Un trabajo de Zelicovich define como “crisis del sistema multilateral de comercio” al bloqueo de la OMC para ser foro para las negociaciones entre sus miembros y aporta que tanto factores político-ideológicos como del propio diseño institucional explican la “imposibilidad de concretar nuevos acuerdos” que sean a la vez “multilaterales y significativos” para las relaciones comerciales internacionales.

Federico Villegas, representante permanente de la Argentina entre organismos internacionales en Ginebra, entre los que está incluida la OMC, coincide en la preocupación por la falta de funcionamiento del área de apelaciones. Comenta que en la última reunión “ministerial” -se realizan cada dos años- no se alcanzaron todos los logros esperados, pero sí algunos “importantes” como un acuerdo de pesca “muy importante por la Argentina, incluyendo la cláusula de salvaguarda” para Malvinas.

Aunque la Argentina participa con 0,4% en el comercio muncial, lo hace con 7% de los casos de controversias (en 22 casos el país es demandante y en 32 es tercera parte): “Somos usuarios importantes y estamos entre las 120 naciones que vienen reclamando que el esquema de apelaciones entre en funcionamiento, pero hasta ahora no lo hemos logrado”.

Villegas sostiene que para Estados Unidos el sistema de apelaciones “se excedió” en sus funciones y que la expectativa es que sea “componedor entre las partes”. Con todo, no hay una propuesta concreta, pero sí participan de las reuniones.

“Para la Argentina es muy importante que funcione -agrega-. Un grupo de países creo un sistema multilateral de árbitros y cada uno se compromete a aceptar las decisiones. Nosotros, como la mayoría, no participamos. Para la Argentina tener un sistema multilateral cierto es muy importante y por eso trabajamos intensamente para que la OMC vuelva a estar a pleno”.

Los tiempos cambiaron

El docente de la Universidad Siglo 21 y experto en Relaciones Internacionales, Carlos Savi, reconoce que la OMC, desde su creación hace un cuarto de siglo, cumplió funciones “sólidas” y armó protocolos que todavía tienen plena vigencia, pero “no se aggiornó a los cambios profundos de la distribución de los bloques económicos; conserva una estructura académicamente perfecta pero que no bajan a la realidad”. A su entender, la institución requiere de una “agilidad muy fuerte” para que pueda sostenerse como referencia.

“En esta situación los países buscan otras alternativas y eso es lo peor -describe-. Echan mano a la OCDE que tiene más efectividad; hay un resurgimiento de los comités del G7 y el G20. Los actores del comercio internacional demandan soluciones a mediano y corto plazo y la OMC parece que sigue fuera de ritmo. Los países no tan desarrollados la usarán cuando les convenga y los más avanzados, fortalecerán otras vías”.

A modo de ejemplo Savi indica que la organización empezó a trabajar sobre la inserción de la mujer en el comercio y sugiere crear programa a largo plazo; con temas de medio ambiente “sucede algo parecido”. “Es como que no hay un padre que fije las pautas y los hijos quedan librados a su propia decisión”, sintetiza.

El economista argentino Eugenio Díaz Bonilla, parte del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), analiza que en los últimos años la OMC es criticada no solo por los Estados Unidos y la Unión Europea, sino también por los países “más aislacionistas y proteccionistas”.

“Desde distintas miradas es un poco la misma percepción; aunque la organización es diferente parece contagiada por la gran desconfianza que hay sobre entidades internacionales manejadas por burócratas que no eligió nadie. La derecha y la izquierda de los desarrollados tienen una visión fundamentalista de la autonomía, la idea de ‘no se metan conmigo’, mientras que a los más chicos le conviene que haya ciertas reglas”.

Para Díaz Bonilla hay varios aspectos que se pueden mejorar. Entiende que el organismo debería trabajar con “análisis más detallados” que colaborarían a mejorar los mecanismos de negociaciones. Grafica con que, en el ámbito agropecuario, no es lo mismo los grupos de países con grandes superficies explotadas que aquellos que tienen productores de dos hectáreas o menos. “Incluso hay que contemplar hasta casos como Indica que tiene millones de productores con pequeñas superficies pero con un impacto enorme en el comercio mundial. Se debe mejorar ese análisis”, sintetiza a la vez que insiste en que la OMC “ayuda a la transparencia”.

Desde la consultora Abeceb, Soledad Pérez Duhalde, plantea que hay que entender cuáles son los orígenes de los problemas ya que al comienzo era “muy aplaudida” porque sumó a los menos desarrollados y temas de comercio que no eran contemplados por el GATT, al que reemplazó.

A su criterio, un inconveniente es la unanimidad que caracteriza a las tomas de decisiones: “No se puede ir a que tenga el peso el que más poder tiene, pero al final es lo que termina ocurriendo, pero a medida que se fueron agregando países el consenso total se torna más complejo”.

El otro punto débil que marca la economista es la “multi polaridad de temas complejos en una agenda cada vez más amplia; se agregan aspectos como intangibles, servicios, una multiplicidad de áreas imposibles de abarcar tal como está organizada” hoy la institución.