Sistema previsional: las claves de una nueva ley que esquiva el debate sobre las cuestiones de fondo

Tras la aprobación en el Congreso del proyecto de ley referido al “plan de pago de deuda previsional”, se habilitará un esquema que implica subsidios estatales y que consiste en un mecanismo de compra de períodos de aportes no hechos en la edad activa, para acceder al cobro de haberes mensuales. De esos ingresos se descontará, en hasta 120 cuotas, el monto de la deuda que se le computará al beneficiario -quien, entonces, no tendrá que poner nada de su bolsillo- por la adquisición de esas contribuciones, que tendrán un precio actualizable definido por la normativa. Si bien desde el Gobierno se insiste en que 800.000 personas podrán acceder en forma inmediata, según estimaciones de la Oficina de Presupuesto del Congreso, son unos 720.000 ciudadanos los que estarían en condiciones de adherir al plan en un plazo de dos años.

La iniciativa había sido votada por el Senado a fines de junio último, tras su llegada al debate legislativo sin previo acuerdo con el entonces ministro de Economía, Martín Guzmán. Solo seis meses después, el oficialismo intentó llevar el texto al recinto de la cámara baja, pero aquel día cercano al final de 2022 no se logró el quórum. Finalmente, la aprobación llegó el último día del período de sesiones extraordinarias. Para la puesta en marcha habrá que esperar la aprobación de la reglamentación (la ley da un plazo de 90 días).

La nueva ley prevé un nuevo régimen temporal –característica compartida con las moratorias surgidas a partir de mediados de la primera década de este siglo–, para intentar dar respuesta, paradójicamente, a un problema estructural de la Argentina, el de la informalidad y las trayectorias laborales con intermitencias, que provoca que gran parte de la población llegue a la edad de retiro sin cumplir con las exigencias de la ley jubilatoria que, por su parte, siguen sin ser revisadas. Es decir, ante el escenario de desconexión de larga data entre el mercado de trabajo en la Argentina y el régimen de jubilaciones, se pone un nuevo parche y se esquiva un debate de fondo para una solución sostenible.

Durante un plazo de dos años, quienes tengan o cumplan la edad jubilatoria del régimen general de la Anses (60 años las mujeres y 65 los varones), y no reúnan los 30 años de aportes que exige la ley para acceder a la prestación, podrán comprar períodos de contribuciones, con un plan de crédito subsidiado que se cancelará con descuentos hechos a los haberes mensuales.

Como resultado de la recurrencia a este tipo de planes se generan desigualdades en el acceso a derechos. Más allá de que ahora se haya aprobado el nuevo programa, al día de hoy se le niega a una persona una posibilidad que sí se le otorgó a otra, por el solo hecho de haber nacido, la primera, unos días o unas horas después que la segunda (las mujeres que cumplieron 60 años en diciembre pudieron acceder a una moratoria, la de la ley 26.970, mientras que no pueden hacerlo quienes cumplen esa edad en estos días).

Los datos del sistema gestionado por la Anses revelan que, de las 368.033 jubilaciones dadas de alta en 2022, el 65% tuvo moratoria. Y dos tercios de las jubilaciones que están en curso de pago también requirieron de ese plan. Es una política que, a la vez que permitió incluir a la mayoría de quienes actualmente cobran una jubilación en el régimen nacional, no contempló ningún análisis previo de proyecciones y necesidades de financiamiento para poder prever que el esquema sea sostenible y para que los recursos no vayan surgiendo, tal como ocurre ahora, del ajuste a los propios jubilados.

Las moratorias y la PUAM

Hasta el último día de 2022 rigió la moratoria de la ley 26.970, que les permitía a las mujeres de 60 a 64 años declarar deudas por aportes de períodos previos a 2004. En tanto, sigue en pie otra moratoria, la de la ley 24.476, que es para mujeres y varones, pero que tiene un alcance muy limitado, porque permite declarar deudas por aportes de períodos previos a octubre de 1993. Hoy por hoy, las mujeres que cumplen 60 años podrían entrar a ese plan por 12 años y 8 meses de contribuciones faltantes, y los varones, por 17 años y 8 meses.

Y rige también la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), creada en 2016, durante el gobierno anterior. Para acceder, al igual que en el caso de las moratorias, se debe pasar una verificación socioeconómica que hace el Estado. Equivale al 80% del haber mínimo y exige, a varones y mujeres por igual, tener 65 años de edad, algo que un dictamen de minoría presentado por legisladores de la oposición buscaba modificar, según explicó el diputado Alejandro Cacace (Evolución Radical-UCR), para permitir que las mujeres accedan al cumplir los 60 años.

El diseño de la PUAM no contempla, como tampoco lo hace el sistema de prestaciones contributivas, un esquema de proporcionalidad, con beneficios diferentes según la cantidad de aportes hechos en la vida laboral. Entonces, percibe lo mismo quien no tiene ninguna contribución que quien contribuyó, por ejemplo, durante 20 años. Sobre ese punto, la iniciativa del dictamen de minoría presentada por legisladores de la oposición había incluido la creación de un esquema de prestaciones proporcionales, dirigidas a personas con 10 o más años de aportes al momento de querer obtener la jubilación.

Las claves del nuevo plan

El régimen aprobado contempla, para quienes tengan la edad jubilatoria o la cumplan en los próximos dos años, la posibilidad de comprar períodos de aportes. Además, se establece la posibilidad de que personas a las que les falten 10 años o menos para su edad de retiro puedan adherir a un plan de pagos de aportes no hechos.

Para el primer grupo (el de quienes tengan la edad jubilatoria) se crea la “Unidad de pago de deuda previsional”, que vale por un mes de aporte. Con su adquisición se generará una deuda con el Estado, que se cancelará mediante descuentos en los haberes durante un plazo de hasta 120 meses. Solo podrán declararse aportes por períodos previos al inicio de 2009.

Una condición es que, en el momento del mes más antiguo que se declara como adeudado se debe haber tenido al menos 18 años. Por eso, si el sistema rigiera desde marzo, las mujeres podrían comprar hasta 27 años y 10 meses de aportes, en tanto que los varones podrían acceder a los 30 años exigidos por ley. El régimen también admitirá que, con la compra de aportes, los derechohabientes de un fallecido –siempre que haya estado registrado en el sistema– puedan cobrar una pensión.

La ley crea, además, la “Unidad de cancelación de aportes previsionales para trabajadores y trabajadoras en actividad”, que podrá ser adquirida por personas a las que les falten hasta 10 años para la edad jubilatoria. Cada unidad valdrá un mes de contribución y podrán comprarse períodos “anteriores al 31 de marzo de 2012″, siempre que el solicitante no haya estado trabajando de forma registrada –ni como dependiente, ni como autónomo ni monotributista– en los meses declarados.

Cada unidad o mes de aporte, en ambos planes, tendrá un precio equivalente al 29% de la remuneración mínima vigente cada mes para hacer el cálculo de los descuentos de la seguridad social. Es un valor que se actualiza cada tres meses según el índice de movilidad (por tanto, el precio también variará con frecuencia trimestral). En marzo, el valor de cada unidad sería de $5729,97. Si se necesitaran 20 años, la deuda tendría un valor inicial, actualizable, de $1.375.192,80. Y si se pagara en 120 cuotas, la primera sería de $11.459,94.

En el texto de la ley se indica que quienes adhieran al plan deben haber residido en el país en los períodos por los que declaran deuda. También se prevé la incompatibilidad de los beneficios otorgados vía el plan de pago de deudas con “el goce de otra prestación previsional de cualquier naturaleza”, con la excepción del cobro de un único beneficio, si es contributivo y no mayor al haber mínimo. De todas maneras, se podrá renunciar al cobro de otra mensualidad para acceder al programa.

Para quienes están en edad activa, además de los requisitos relacionados con los períodos declarados (residencia en el país y no haber trabajado de manera registrada), se dispone la exigencia de acreditar que se tienen ingresos para pagar la obligación tomada.

El texto le delega a la Anses la facultad de fijar los parámetros que definirán quiénes podrán acceder al plan, sobre la base de “evaluaciones patrimoniales o socioeconómicas objetivas”. Esa condición rigió y rige también para el ingreso a las moratorias (aunque no desde el momento inicial, hecho por lo cual durante un período se otorgaron jubilaciones sin importar en qué situación social se encontraba la persona beneficiada).

Según un informe de la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación, en el primer año de vigencia del régimen podrían recibir su jubilación, haciendo uso de la modalidad, unas 494.242 personas (casi el 80%, mujeres). En cuanto a la población masculina, la hipótesis es que dejarán de solicitar la PUAM para ir al nuevo plan (las mujeres también pueden acceder a la PUAM, pero solo a los 65 años, tal como se explicó). En el segundo año se agregarían, según la estimación citada, 225.409 personas.

Los datos son, claramente, luces de alerta respecto de la necesidad de revisar las exigencias de la ley jubilatoria y, a la vez, de generar un debate sobre cómo solucionar las deficiencias del mercado laboral. Las moratorias y el nuevo plan son respuestas temporales a problemas fuertemente enraizados.